——2012年10月24日在漯河市第六届人民代表大会常务委员会第5次会议上

市人大常委会调研组

 

市人大常委会：

为有利于市六届人大常委会第5次会议审议审查2011年度国有土地出让金管理使用情况，10月11日—15日，市人大常委会副主任田爱华带领部分市人大常委会委员先后到市城市建设投资有限公司、市国土局、市财政局进行了专题调研，并召开座谈会详细听取了郾城区、源汇区、召陵区以及经济技术开发区的专项工作汇报。现将调研情况报告如下：

一、市级财政与相关国有土地出让主体之间的财政体制

按照现行的国有土地出让金收益分配政策，源汇区划定“工贸园区和行政办公区”作为“受益区”；召陵区划定“工业园区和行政办公区”作为“受益区”；划定经济开发区和西城区全境作为“受益区”（由于西城区至今尚未有土地挂牌，本次调研不再涉及），“受益区”内的国有土地出让时享有“土地出让金全额返还”的政策。郾城区没有固定的国有土地出让金收益分配政策，目前主要采取一事一议的方式来确定。市城市建设投资有限公司所掌控的国有土地出让后，其净收益按照市本级财政20%、市城建投公司80%的政策进行收益分配。

二、2011年度国有土地出让金的总体情况

（一）收入情况

2011年市五届人大六次会议批准的市级国有土地出让收入预算为60130万元，实际完成268131万元，是年初预算的4.46倍，其中：按照土地总价的3%上交省级管理费4355万元，缴入本级国库263776万元。

（二）支出情况

缴入本级国库收入的支出、安排情况是：

1、计提的各项专项资金23039万元，其中：按照每平方米9—14.1元计提的“农业土地开发资金”2629万元；按照土地总价的2%计提的“国有土地收益基金”2959万元；按照土地总价的3%计提的“廉租住房建设资金”7348万元；按照土地出让净收益的10%计提的“农田水利资金”1441万元；按照土地出让净收益的10%计提的“教育资金”1441万元；按照扣除省级管理费和土地补偿款后土地价款的3%计提的“土地出让业务费”4427万元；按照每亩2000元计提的“规划费”682万元；按照“受益区”内出让的住宅和商业用地土地总价的15%计提的“基础设施建设资金”2112万元。

2、各类支出222892万元（详见附表），从支出项目看，主要用于征地和拆迁补偿、城市建设、土地开发等；分级次看，市本级支出94454万元，主要用于市城市建设投资有限公司、土地储备中心以及安置破产和改制企业职工；支付源汇区64308万元、郾城区25044万元，召陵区36569万元、经济开发区2517万元。

3、土地出让净收益6022万元，主要用于缴纳新增建设用地有偿使用费。

4、跨年度未清算资金11823万元。

（三）管理和使用情况

市政府财政部门在国有土地出让金管理和使用过程中，深入贯彻落实科学发展观，严格执行相关法律法规和规章制度，加强了资金的使用管理，制定和完善了土地收入清算工作流程，规范了资金的分配和拨付，提高了财政资金的使用效益，为全市经济和社会各项事业的发展作出了积极的贡献。

一是严格实行基金预算管理。根据省政府相关政策规定，自2007年12月起，我市的国有土地出让收入全部缴入地方国库，纳入政府性基金预算管理，严格实行“收支两条线”，并与公共财政预算一同向市人民代表大会报告，经审查批准后执行。

二是收入征管力度不断加大。设立土地出让收入汇缴专户，专门办理土地出让收入的清算、分解缴库业务；不断完善土地出让合同条款，明确土地出让价款、缴付时间和缴付方式；强化《土地出让收入专用票据》管理，认真审核每宗土地的位置、类别及性质，从而规范了土地出让收入的监管，确保了土地出让收入及时足额缴入国库。

三是不断完善支出管理，土地出让金使用效益进一步提高。相继制定出台了城中村改造、土地整理融资、提取部分土地出让金用于城市基础设施建设等工作办法，为规范使用土地出让金、加快我市城市建设步伐提供了制度保证。2011年，市政府财政部门从土地出让金中累计安排资金26390万元，安置了市粮食局、银海化纤公司、漯河市第一农资公司、红日集团、雪森粮油食品有限公司、漯河电厂、亚农贸易公司、中房集团、漯河市华棉棉业、漯河市电力变压器厂等企业职工，保障了破产或改制企业职工利益，促进了社会和谐稳定；安排资金71136万元，修建了源汇行政新区、工贸园区、经济技术开发区、召陵行政新区、工业园区、开源集团等范围内的道路，有力地支持了各区的快速发展；安排资金64371万元，建设了太行山路、沙河、澧河节制闸等重点工程，支持了沙澧河二期改造、沿河两岸拆迁、漯河医专专升本征地等，完善了城市基础设施建设，提升了我市的城市品位，改善了人民群众生产生活环境；安排资金8695万元，改造了郾城区前周村、城关镇岷山路居委会、北环路居委会、召陵区英杨村等城中村，加快了我市新农村建设步伐和城镇化进程。

三、存在的困难和问题

（一）土地出让权相对分散

二次区划调整以来，市辖区内的国有土地出让权分散于各区和一些开发单位，国有土地出让主体的多元化，使市本级政府失去了统筹调配土地的主动权，既不利于财力的集中，也不利于市区土地统一规划目标的实现。

（二）土地出让收支变化较大，预算编制很难科学、准确

一是地价与国家宏观经济发展悉悉相关，同地方经济发展水平密不可分，也和当地政府供地节奏有一定的关联，受诸多因素制约，土地价格具有较大的波动性，土地出让收入无法准确预测；二是土地利用计划下达时间往往滞后于土地出让收支预算编制时间，且下达的计划在执行时随时可能发生变化；三是土地开发建设周期较长，核算困难。在此情况下，土地出让金收支预算难以准确编制，在执行中也必将出现较大偏差。如：2011年市五届人大六次会议批准的市级国有土地出让收入预算为60130万元，实际完成268131万元，是年初预算的4.46倍。

（三）市政府对土地的管理不完全到位

市政府对于市辖区内的国有土地未能实现统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理，存在部分国有土地在挂牌之前，其用地单位就自行出资先行征地和开发，挂牌后还须按规定缴纳全额出让金（全额出让金中含有征地、拆迁、开发费用）的现象，这不仅造成了重复占用资金、降低了资金使用效益，还致使这部分国有土地的“招牌挂”完全流于形式。

（四）国有土地出让金征收管理中出台的政策不规范、不统一

一是“收益区”政策不统一。目前，除郾城区外，源汇区、召陵区以及经济技术开发区都划有一定的区域，区域内的国有土地出让时享有“土地出让金全额返还”的“收益区”政策。二是对于“收益区”以外的国有土地，在多数情况下市政府也会采取“一事一议”的方式，对区级财政予以适当返还。三是市级财政对各区的土地出让金清算政策完全按照政府会议纪要执行，在实际操作过程中，标准很难统一。鉴于上述种种原因，国有土地挂牌出让以后，各区级政府在“土地出让金返还政策”确定之前，即使各项手续资料齐全，也不会和市级财政进行土地清算，致使土地出让成本不断扩大，有效财力相应缩水。

（五）对使用国有土地出让金的监管不到位

由于土地出让资金的使用权大部分让渡给了土地出让主体或受让方，因而市级财政很难对资金的使用实施有效监管。目前市政府财政部门只能通过后期清算的办法对土地出让金的使用情况进行事后监督，特别是对于征地成本和土地开发成本的清算，由于缺乏事前参与、事中监督和事后审核，造成清算所必需的基础性材料不齐全，不仅影响了土地收入的清算速度，也极易造成国有土地出让金的浪费甚至流失。如：2011年度市级财政通过清算补助给各区和其他土地出让主体的资金达200137万元，对这笔巨额资金的用途和使用效益，市级财政部门没有实施有效地监督检查，对其经济效益、社会效益和存在风险也没有进行全面的检验评估。

四、意见与建议

（一）将国有土地出让权归位于市本级政府

市本级政府要切实掌控国有土地的一级市场，统一出让主体，统一审批权限，统一资金调配，树立城市发展一盘棋思想，集中意志，统筹国有土地出让，真正以经营城市理念管理和建设城市，做好国有土地出让这篇大文章。

（二）不断完善土地出让收支预算的编制方法，增强预算编制的科学性

要积极开展调查研究，结合城市建设规划，及时掌握年度土地供应计划和可供出让土地的情况，明确土地价格、土地及附属物征收拆迁补偿管理实施标准等，从而进一步细化土地出让收支基金预算编制，逐步将土地出让收入和支出预算落实到具体地段、地块，提高土地出让收支预决算编制的准确性。

（三）从严控制土地出让金使用政策

凡涉及减征、免征或者返还土地出让金方面的政策出台，应建立包括征收、管理、监督等各方共同参与的政策决策制度，实施集体决策，增强政策透明度，避免政策随意性。同时，调整、完善和统一现有的土地出让金收益分配政策，制定《国有土地出让金收益分配使用办法》，进一步理顺和规范市本级和各区、各融资平台的土地收益分配关系。

（四）加强资金监管，规范使用行为，提高使用效益

全市各级财政部门要加强对国有土地出让金使用单位日常财务活动和预算收支执行情况的监督检查，做到预算细致全面，清算及时准确，决算客观真实，切实把跟踪问效落到实处，充分发挥国有土地出让金支持地方基础设施建设和公共事业发展的作用，提高财政资金的使用效益。

 

 

2011年度国有土地出让金收入情况表  单位：万元

 

　　　　　　　　　　　　　　　　　　

2011年度市本级国有土地出让金安排情况表