—— 2012年12月20日在漯河市第六届人民代表大会常务委员会第6次会议上

市人大常委会视察组

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据常委会工作要点安排， 城建环保工委于11月下旬至12月中上旬，组织部分常委会雪园足球比分直播和市人大代表，采取现场视察、查阅资料、召开座谈会、听取汇报等形式，对2012年市政府执行城市总体规划的情况进行了调研和集中视察。现将视察掌握的有关情况报告如下。

一、基本情况

2012年，市政府及有关部门以科学发展观为指导，以城市总体规划为龙头，以加快推进“一区两城一中心”为目标，按照城市总体规划制定的“北优西扩、沿河推进、南跃东拓、整体协调”的城市空间发展战略，注重提升内涵，有序拓展外延，城市沿河发展势头进一步明显，各功能区块进一步成熟，城乡统筹发展、基础设施完善、生态环境优化的发展格局进一步形成。

（一）坚持规划引领，致力建设生态宜居城市

大力实施新型城镇化建设。2012年，在中心城市发展带动下，全市城镇体系不断完善，城镇化率、中心城区建成区面积、市区常住人口等稳步提升，达到或超出规划预期目标，城市的辐射力、带动力、承载力显著增强。

突出抓好“一带三区”和城建重点工程建设，城市基础设施日趋完善。深入推进沙澧河开发建设，投资额6.85亿元的沙河三期、澧河二期已于今年“十一”前竣工开园，圆满完成一期建设任务。漯河新区挂牌成立，总规划面积达148平方公里。西城区开发建设全面展开，西城区高铁客运站投入运营，道路、月湾湖、城市规划馆等项目建设加快推进。107国道市区段正在实施升级改造。交通路、建设路等市区主干道完成升级改造，体现了较高的质量和品位。交通路沙河大桥加宽、改造工程正在抓紧实施，新建、改造一批供排水、供气、供热工程。泰山路、舟山路等5座提排泵站建成投用，对今年汛期城市排涝发挥了巨大作用。市污泥处理厂和3个产业集聚区污水处理厂建设有序推进，计划年底前全部建成。新建、改造星级公厕20座、垃圾中转楼5座，综合整治10个老旧住宅小区，建成了城市数字化管理平台，城市建设水平稳步迈上新台阶。

（二）适应发展需求，科学组织编制城市规划

为适应“十二五”经济结构战略性调整的要求，实现与中原经济区规划纲要、城市土地利用规划的充分对接，加快推进“一区两城一中心”建设步伐，依据城乡规划法和规划编制办法的要求，启动了新一轮城市总体规划的修编工作。目前，城市总体规划纲要已经编制完成，并顺利通过省住建厅专家小组评审。总体规划正式成果正加紧修改完善，经社会公示、人大审议通过、报省政府审批后，可正式实施。

为保障现行城市总体规划的有效实施，启动了一批控制性详细规划和专项规划的编制工作。编制完成了一些重要街区的控制性详细规划，漯河新区核心区、西城区二期等控规正在着手编制，新增控规覆盖面积21.2平方公里。城市综合交通体系专项规划编制全面启动，正在进行交通现状调查。

为建设高品位城市，凸显城市风貌和特色，启动了城市特色风貌规划编制，开展了中心城区重点区域及两河四岸城市设计和一些主要道路的设计工作，完成了中心城区特色风貌规划的资料收集和现状调查。

（三）加强规划监管，健康有序建设城市

 进一步优化规划审批管理机制。组建了规划咨询专家库，健全完善了规划联席会议审批程序。今年以来，共召开建设项目规划联席会11次，研究项目200余个，讨论决定了城市规划建设方面的一些重大问题，分别对不同项目做出了准予建设、适当调整、依法配建公用设施等审批意见，保障了规划审批的集体、民主和科学。设置了4个城乡规划直属分局，促进了城乡规划工作的重心下移和关口前移。

 进一步提升服务水平和效率。设立重大项目绿色审批通道，强化了服务窗口的一站式办理。在法律许可范围内，调整优化审批流程，强化政府各相关部门的协调联动，切实提高审批效率。坚持了规划批前和批后的“两公示”制度和重要项目听证制度，保障了群众的知情权、参与权和监督权，维护了群众的合法权益。

 进一步严格“一书三证”管理、批后监管和行政审批责任追究等制度，切实加强规划的执行力和约束力。制定出台了《漯河市建设用地规划条件管理规定》，严格依据控规出具规划条件，加强用地规划管理。起草了《个人住房建设规划管理暂行办法》，有针对性地加强对个人建房的规划管理。注重建设项目现场监督巡查，实行了建设项目批后管理记录表制度，确保建设项目严格按照批准内容进行建设。

（四）严查违法建设，切实维护社会公共利益

一是开展了违法建设的拉网式清查。本着早发现、早制止、早处理的原则，固化城市违法建设现状，坚决制止新增违法建设，今年元月至11月中旬，全市共查处违法建设 66 起，面积21万余平方米。11月中旬以来，全市开展了大规模的违法建设清查行动，对规划区域内违法建筑和广告牌逐一登记造册。截止目前，共发现登记违法建筑57起，面积117844万平方米。其中，郾城区32起，面积15318平方米；源汇区11起，面积6827平方米；召陵区10起，面积2351平方米；经济开发区4起，面积93348平方米。

二是对违法建设进行及时立案查处。今年1至11月份，对违法建设罚款375.5万元；申请法院强制执行11起；查封施工现场5起；拆除5 起，拆除面积8000余平方米。

三是创新了处罚措施。成立了漯河市违法建设指挥部办公室，出台了《加强规划管理制止违法建设的规定》。规定明确了违法建设属地管理的原则，建立了“妨害城市建设经济补偿金”制度，实行了项目的分级分类管理，划定了相关职权范围，并进行严格的考评奖惩。“妨害城市建设经济补偿金”制度是查处违法建设的重大制度创新，主要通过运用经济、行政手段，切实加强属地管理，从根本上制止违法建设的泛滥。该制度规定，对已认定的违法建设项目，自市违法建设指挥部办公室登记并通知所在地区级政府（管委会）之日起，所在地区级政府（管委会）应当在一个月内组织拆除，逾期未拆除的，按建筑面积每平方米300元的标准从项目所在地区及财政直接扣缴。目前，11月中旬清查行动中发现的59起违法建设已经通知到所在地区级政府（管委会），源汇区宏达汽车服务中心等违法建筑已开始组织拆除。

二、存在问题

 通过调研情况看，城市总体规划执行中仍然存在一些问题，影响和制约着城市的健康有序发展。

（一）总规实施绩效不高，公共服务设施与基础设施配套不到位

从城市总体发展体系看，中心城区服务职能及辐射带动作用较弱，紧密辐射带局限在周边少数相邻乡镇，远未达相邻县市。从城市各功能板块的发育情况看，除沿河景观轴线及部分板块情况较好外，沿人民路－长江路的城市功能轴线和一些板块落实情况并不理想。从综合交通实施情况看，城市道路建设等级较低，有待优化，支路路网密度明显偏低，城市公交场站缺乏，线路布设不尽合理，公共交通发展明显滞后。从公共服务设施建设情况看，公共服务设施相对集中在市中心，造成中心商业区人流、车流、物流的高度集中和堵塞，而其它区域相对缺乏。商业金融、文化娱乐等设施建设低于预期，体育设施空间分布不合理，建设不足。教育和医疗设施建设缺乏与城市规划、土地利用的统筹衔接，医疗设施占地面积较小，用房紧张，学校数量和规模远远不够，优质教育资源分布不合理，不利于市民就学需求和基础教育的健康发展。从公共绿地的分布情况看，主要集中在沙澧两岸，规划的片区绿地或街头绿地均被调整或侵占，不能满足市民出行500米范围内的到达需求。从城市风貌和形象看，街区建设缺少特色，一些地段建筑风格较为杂乱，商业街区建筑风格显得一般化、俗套化。沿河两侧建设用地闲置较多，商业、文化、体育等大型公用设施配套较少，至今未形成沿河建筑景观带。

（二）规划监管力量弱，规划编制经费不足、主体不明确

目前，规划行政主管部门人员编制偏少，班子配备不健全，业务科室人员不足，普遍存在一人多岗现象。规划监察专业技术人员和巡查人员配备不足，现有35名人员不仅明显低于“可按不低于执法区域城市人口万分之三的比例配备”要求数量，而且有人员串岗、外流现象，实际仅有20人左右在岗，远不能适应城市规划监察的需要。办公场所较为紧张，城建档案保管库房库容严重不足，需要临时租借场地办公和保管资料，不利于城乡规划的规范化管理和正常工作开展。

规划编制应有一定的经费保障。城乡规划法第六条明确规定，“各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算”。漯河市人民代表大会常务委员会关于依法加强城市总体规划执行工作的决议也明确要求，“要确保编制规划的经费及时到位”。但由于多年来，我市城乡规划编制经费未纳入财政预算，编制经费缺口一直较大，造成不少规划编制无法启动或停滞，一些早期编制的规划也有待调整。如，部分控规内容与具体建设项目实施中不衔接、不配套，规划的部分热力、给排水等管网，有的已经没有通道，有的施工起来难度很大。同时，城市地下管网基础资料老旧或缺失，与实际情况出入较大。

专项规划编制应有明确的组织实施主体。但我市城市道路、绿化、供排水、电力、照明、燃气、热力、信息、公交、科教文卫等没有编制实施的明确主体单位，与有关法规和上级要求不符，规划主管部门资金、人力、精力等方面的制约无法有效克服。现行总规实施以来，城乡规划局组织过多个专项规划编制，但目前仅有供热和住房两个专项规划获批，城市公共交通、道路、燃气、给排水、市容环卫、户外广告、中小学布局、道路行车设施等一直未获批复。

（三）规划执行的管控力不强，规划管理存在漏洞和盲区

 一是重大项目选址调整和规划变更不严肃。《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》和漯河市《近期建设规划工作暂行办法》，都对重大项目选址调整和规划变更作出严格规定，但由于我市在实际执行中缺乏相关保障性制度，使近期规划确定的强制性和指导性内容流于形式，不少学校、文体、绿化用地，未经严格的法定程序即被调整挪作他用（如淞江新区没有中学）。新增建设用地多为能带来巨大经济效益的居住用地和工业用地，而为市民服务的非营利性公益设施建设（卫生医疗机构）则陷入停滞状态。

二是部分重点项目、市政道路未严格纳入规划管理。不少重点项目实行边建设、边补办相关手续的政策，虽然有助于加快施工进度，但也形成了与规划管理事实上的脱节。保障房建设大多没有办理前期规划手续，难以开展对住房容积率、建筑密度、户型等的规划监管。有的公租房小区主体工程已经落成，但公共管理用房等应有配套设施没有同时建设，用地也没有留足。市政道路仅西城区全部、沙澧产业集聚区部分和中山路、东环路、井冈山路等办理过规划许可证外，其余市区道路都未办理。因缺少人员和管理手段，道路、给排水、燃气、电力等市政工程的批后管理相对薄弱，有些甚至长期空白。

三是个别项目的规划建设统筹考虑不足。如方圆置业的滨河颐景苑项目虽然容积率控制在指标以内，但因招拍挂所得土地近三分之一部分为城市公共绿地，不能作为居住用地进行建设，能够消化容积率的实有土地大为缩减，造成建筑密度过大，不能很好地融入周边沿河景观。

（四）地方政府和相关部门协调联动不够，管理运行机制不健全

 规划审批和管理需要地方政府和相关部门的大力配合和支持，规划才能顺利实施、有力执行。近年来，我市制定出台《加强城乡规划工作的意见》、《漯河市建设用地规划条件管理规定》等规范性文件，进一步明确市区两级管理权限、职责义务，明确各相关部门的职能，加强环节管理，但仍然存在一些问题：

一是地方政府土地未批先供、未供即用现象影响规划管理。产业集聚区等城市新拓展区域，除西城区外，大多新建项目不上报规划审批、不进行规划监管，未经规划许可即开发建设，处于放任自流状态，有的土地利用性质不符合规划要求，有的建设标准相对较低，造成城市周边区域基础设施配套较差，项目形象和品位不高，土地使用粗放。在后期按照政府要求补办规划手续时，难以通过规划审查、指标核实，相关证件不能办理。多年累积下来，城市东、南、北等方向已经形成“工业围城”事实，工业带横亘在城市周边，仅两河中间向西留有少量发展空间，与城市总体规划的城市发展布局不符。城市外向发展空间不足，内部结构和功能失衡，对城市未来发展形成了严重的制约和影响。

二是单块小面积土地出让形成规划管理和建设隐患。目前我市对单块小面积土地不予项目立项和规划审批，但出让行为还没有从根本上制止，易导致业主借机漫天要价等不稳定因素，不利城市的集中连片开发建设。

三是部门之间审批程序衔接不规范。有关部门在对部分项目进行立项、环评时，不事先征求规划部门的意见，造成程序倒置，影响规划的及时指导和有效管理。

（五）违法建设屡禁不绝，影响正常建设秩序

一是逃避规划管理。一些地方片面追求短期和局部利益，逃避规划管理，以重点工程名义，未批先建，罔顾监管。二是不按规划建设。部分项目在规划批准后，擅自改变规划要件施工，造成建成效果与规划图两不相符。三是侵占公共设施用地。少数地方对规划的重要性认识不足，项目未经批准，占用河堤绿地建设，严重违反规划布局。四是个人私搭乱建。近年来，在宅基地或个人土地上未经批准建设多层房屋以出售、出租谋利的现象比较突出。依据现行法律法规，个人建设的违法行为，在规划部门出具相关意见后，主要由城市、区人民政府负责强制停工、强制拆除或代为改正，但在实际过程中，经常出现以罚代管现象，不能完全拆除到位。五是案件查处难。说情风和人为干扰等造成执法环境差，执法难以到位，很多应依法拆除的违法建设项目不能按期拆除。规划执法罚款多年收缴不上来，今年经过努力，已收缴罚款370余万，依法纳入财政专户。

三、几点建议

 城市规划的实施攸关城市发展的长远利益、整体利益，关系到国民经济持续快速健康发展的全局。必须进一步认识规划的重要作用，加强规划对城市建设的指导，自觉摒弃部门利益、短期利益、长官意志等消极因素与城市规划之间的对抗或博弈，尊重科学、依法办事，不折不扣、一以贯之地把城市规划执行好，把我们生活的环境建设好。

（一）加大规划宣传教育力度。充分利用新闻媒介特别是网络等新兴媒体，多渠道多形式广泛宣传《城乡规划法》；抓住身边事、身边人，深入开展正反两个方面典型教育，切实增强各级领导干部和人民群众遵守《城乡规划法》的自觉性。各级各部门特别是执法主体部门，都要自觉捍卫规划严肃性，做执行城市规划的模范，把依法依规建设作为学习实践科学发展观的具体行动落到实处。规划一经批准，除法律法规另有规定或涉及保密内容之外，都应在公开媒体发布，面向社会公众进行广泛宣传，提高规划的透明度。加强规划的社会监督和舆论监督，建立违法案件举报制度，增强全民的参与意识和监督意识，形成共同关心和促进规划实施的良好氛围。

（二）高标准高质量推进规划编制。进一步树立规划先行的意识，突出规划的重要地位，明确规划编制主体，建立健全经费投入机制，确保规划经费及时足额到位。坚持规划先行,强化规划引导，切实增强规划编制的全局性、前瞻性、长远性、可操作性。要突出在科学引领新型城镇化健康有序发展上下工夫，科学布局、高标准规划城市产业、住房、教育等公共设施，完善城市服务功能，提升城市综合承载能力和持续发展能力。要突出地方特色，科学引导城乡生态文明建设，不断提升城乡生态环境质量。按照总体规划的要求，抓紧完善控制性规划、各项专业规划的编制工作，加强各详细、专业规划之间的衔接，推进科学有序建设。开展两河四岸、主要街区等重点区域的城市设计，突出漯河地域人文特色，打造城市亮点。

（三）加强规划执行的强制性和约束力。各级政府要按照职责分工，建立严格的工作责任制，认真贯彻落实规划提出的发展目标和任务，并列入政府目标责任制考核体系，采取切实有效措施，充实监督检查力量，确保规划的实施。任何单位和个人都不得擅自调整已经批准的城市总体规划和详细规划的强制性内容。确需调整的，必须先对原规划的实施情况进行总结，就调整的必要性进行论证，并提出专题报告，经上级政府认定后方可编制调整方案，并按程序重新审批和备案。坚决制止违反规定调整规划、违反规划批准使用土地和项目建设的行政行为，依照相关法律法规和干部管理权限，严厉追究当事人的责任。

（四）创新完善规划审批管理机制。进一步健全完善规划联席会议制度，探索建立快捷高效的规划审批管理程序。城市商住、工业等项目都要严格纳入规划管理，因前期手续不齐全、无法取得规划许可的工程和项目，在不违反城市总体规划的前提下，经市规划联席办公会审查通过后，允许先行建设、逐步完善手续，但必须落实严格的规划监督管理，确保项目按照规划联席会给出的规划条件建设。加强相关部门之间的沟通衔接，积极促进规划技术成果、相关资料资源共享，调整优化项目规划建设各相关部门的审批流程管理，依法清理不必要的规划许可前置条件，进一步提高规划审批和管理实效。

（五）严查违法建设行为。要充分认识违法建设的危害性，切实加大查处力度。创新管理机制，加强属地管理。市、区要上下联动、协调一致，各区、街道要逐级建立监管、制止和报告辖区内违法违规建设行为的制度，对辖区内出现的违法违规建设行为，要及时发现、制止，解决在萌芽状态，及时上报市违法建设整治指挥部办公室并予以强制拆除。要严格执行制止违法建设的相关规定，落实“妨害城市建设经济补偿金”扣缴和考评奖惩，对违法建设行为处以罚款时，应当在行为改正或依法强制拆除、没收实物、没收违法收入后实施，不得仅处罚款而不监督改正。国家公职人员、党员干部纵容、参与违法违规建设活动的，要依据有关法律法规进行严肃查处。对妨碍政府有关部门依法执行强制拆除等公务，或因违法违规建设被拆除而无理取闹、借机滋事的，由公安机关依法处理，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。