关于检查《中华人民共和国建筑法》实施情况的报告
时间：2015-10-30来源：
──2015年10月28日在漯河市第六届人民代表大会常务委员会第二十五次会议上
市人大常委会执法检查组 晋民伟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为保证《中华人民共和国建筑法》（以下简称建筑法）的落实，规范建设行为，促进我市建筑工程质量和安全管理，根据工作计划，今年9至10月，市人大常委会执法检查组对建筑法的实施情况进行了检查。检查期间，检查组召开了建筑市场各方主体和人大代表参加的座谈会，广泛听取各方面的意见建议。对20余个建设项目的质量安全登记备案、施工许可等手续，施工现场和建筑实体等进行了认真检查，赴临颍、舞阳和市内各区开展了实地集中检查，听取了市建委和各县区实施法律情况的汇报，认真分析了建筑法在我市实施的基本情况、存在问题，现将这次执法检查的主要情况报告如下：
一、基本情况及成效
建筑法是我国首部规范建筑活动的法律，它的颁布施行强化了建筑市场主体各方行为的管理。为贯彻和实施好这部法律，市政府和各级建设行政主管部门在法律宣传、机构设置、制度建设、监管队伍、监督检查、行政执法等各方面做了大量工作，切实加强工程质量和安全监管，消除了大量潜在隐患，取得了较好的实践效果，促进了全市经济社会发展和人居环境的持续改善。
（一）宣传教育广泛深入。各级政府和建设行政主管部门把法律宣传教育作为营造守法氛围、提升守法自觉的重要内容，开展了全面持久的法律宣传教育活动。一是送法进场。通过在施工现场设置安全质量公示牌、悬挂宣传标语横幅、张贴法规制度告知栏形式，直观地将法律的要求落实在施工现场的每一个环节之中。二是送法上街。选取时间节点，开展了印发宣传资料、面对面咨询等街头普法活动，增强了普通民众对专项法律法规的认识。三是送法入网。利用城市知名网站、政府网站、公务员网络培训平台等，通过大量的条文摘编、法规解读、以案说法，切实提高了法规的知晓度、普及率。四是送法到人。积极开办建设系统干部培训班、专业技术人员培训班以及农民工夜校等，大力进行建筑法规培训。
（二）对招标投标活动监管进行了有益探索。近年来，针对工程招投标活动风险环节，市政府和相关部门以问题为导向，大力改革探索，不断在完善流程控制、扎紧防范笼子上下功夫，实现了多个方面的监管创新。一是推行标准化管理。细化制订了从招投标文件备案、开标评标到招投标情况备案的全过程共82条监督标准，使招投标活动的每一流程环节都有了操作性强、约束有力的工作规范。二是加强重点环节监管。重点加强了国有投资项目全过程的监督，邀请纪检、检察、公证等部门人员现场监督开标评标等活动，强力推行招投标过程公开、透明，接受社会的共同监督。三是加强对评委的监管。评委评标实行身份认证、指纹准入和门禁管理，评标现场全程摄录留档，评委个人打分进行公正度评价，通过加强对评委的监督约束，防范违法违规行为。四是完成了评标专家库的扩量增容。积极整合市级评标专家库融入河南省综合评标库，变“小库”为“大库”，极大提升了专家储备数量和质量，避免评标专家总是“老面孔、老熟人”现象。五是探索实行了国有投资项目随机选取中标候选人招标投标办法。借鉴外省经验、结合我市实际，在全省率先采取随机选取中标候选人招标投标办法，即在资格审查、专家评审的基础上，对中标候选人采取摇号随机选取的方式，确定中标最终人，一定程度上减少了人为因素干扰。六是积极开发应用电子交易平台。加强招投标电子信息化建设，开发的网上电子交易平台即将投入应用，既能够节省大量人力物力，也将显著提升评标的科学公正性。
（三）建设程序比较规范。法定建设程序是建筑质量安全的保障。多年来，各级建设行政主管部门严把程序关口，严格手续办理，推动我市各项建筑工程走上依法报批、依法建设的良性轨道。一是严控基本建设程序。在受理建设工程项目施工许可时，凡是立项、国土、规划、设计、招投标、质监和安监等法定建设手续履行不全的，一律不予办理施工许可证。二是提升服务质量。积极推行项目报批一站式服务，实行办事内容、程序、时限及收费依据公开。市县区监管人员经常深入项目工地，及时帮助项目单位和企业解决相关困难，给予政策和法规上的指导服务。三是提前介入监管。针对重点工程、“两改”项目、招商引资、保障房等项目前期手续多、建设工期紧的特点，监管各方不等不靠，主动提前介入，加强质量和安全等方面的全程监管，为这类项目基本手续的完善做了扎实的准备。四是严格执法监管。对程序不严、手续不全的项目，按照法律规定，通过停工、处罚等方式进行严查严管。2014年以来，市建设行政主管部门共查处违法工程95项，下发责令停止违法行为通知书95份，行政处罚决定书67份，申请法院强制执行15件。
（四）工程质量稳中趋好。近年来，通过持续抓重点、抓用材、抓现场、抓示范，全市建筑工程质量不断提高，房屋渗漏、墙体裂缝、局部沉降等常见质量问题不断消减，杜绝了重大质量事故的发生。一是抓好主体结构这个重点。严格施工图审查制度，加强对参建各方的质量行为和实体质量的监督检查，严格执行强制性规范标准，利用技术手段和标准加强对主体结构质量的检测和验收。二是抓好建筑用材这个基本。对建筑钢筋、墙体材料、商品混凝土等主要建筑用材，实行进场检测、批次抽检，对钢筋混凝土试块等实行每层一检，确保了建筑用材的合格。三是抓好现场监管这个关键。推行质量标准化施工，设立了施工现场电子监管平台，通过加强日常巡查和专项检查，督促国家强制标准和企业质量保证体系的严格落实，及时发现和查处各类质量隐患。四是抓好典型示范这个带动。强化激励约束措施，大力实施精品工程创建活动，通过召开现场观摩会、工程质量对比提升等活动，激励了企业争创优质工程的积极性。
（五）施工安全紧抓不放。一是严格落实安全生产责任。各级各部门和参建各方每年都签订安全生产管理目标责任书，层层分解落实，实行安全生产一票否决。二是坚持预防为主。加大对深基坑、高支模、脚手架和塔吊等安全风险点排查，全市建立重大危险源台账190项，及时研究论证，督促整改，将事故隐患消灭在萌芽状态。三是持续狠抓建筑施工隐患排查治理和“打非治违”专项行动。认真开展了季度安全生产大检查，在节假日以及重大活动期间加大监管检查和执法力度，狠抓建筑工程安全生产管理。四是普遍建立了建筑施工安全生产教育培训制度。重点加强了一线操作人员、农民工专业技能和安全防护知识的培训。长江国际广场等工地设立的安全体验区，以生动直观的形式带给施工人员全新的安全生产体验，值得其他企业学习借鉴。五是全面落实建筑职工意外伤害保险制度，化解了企业风险，维护了职工的合法权益和社会稳定。
（六）执法能力不断强化。各级建设行政主管部门加强对全市违法违规工程的日常巡查，严厉查处无证施工违法行为。执法过程中，严格执行了告知、听证、立案、处罚等行政执法程序，直至申请法院强制执行，彰显了法律的严肃性。深入开展工程质量治理两年行动，各级建设行政主管部门抽调力量，组成联合执法检查组，对全市在建项目进行了多轮执法检查，结合日常工程质量监督、建筑施工打非治违，对建筑市场的各类违法违规行为进行了治理查处。
（七）“双清欠”工作规范化运行。市县两级均成立了清欠工作领导小组及其办公室，建立健全了拖欠企业限制准入、农民工工资保障金、维权公示、合同管理等一系列制度，加强了对重要时间节点农民工工资支付的监督检查，及时受理农民工工资投诉，清欠工作进入了清旧欠、防新欠的常态化运转新时期。
二、存在问题
近年来，随着国民经济的迅猛发展、城乡一体化的快速推进和人民群众对居住品质要求不断提升，城乡建筑规模呈几何级增长，建筑单体高层化、大体量化趋势日益明显，建筑法在具体实施中也出现这样那样的问题。
（一）市场监管体系不统一。历史上由于开发区设立和区划调整等原因，我市现行城市规划区建筑市场监管执法主体没有依法统一，处于块状分割、各自为政状态，郾城区、召陵区、经济开发区均有部分区域的执法权限。具体情况是：郾城区拥有祁山路以西的行政执法权，召陵区拥有新区1.5平方公里土地上的行政执法权，经济开发区在其整个区域内拥有行政执法权。上述三区都设有单独的建设主管部门和质量安全监管、招投标交易平台。这些都是往届政府以非正式形式赋予各区的，目的是平衡协调当时市区之间的利益，不得已而为之。造成了目前建筑市场执法块状分割、相对混乱的局面。不统一的市场监管，造成了许多问题：一是各区执法主体没有法律地位，执法即违法。现行各区执法主体和所设交易平台没有获得法律法规授权，所有市场监管行为和交易行为都不被法律法规所认可，承担着比较大的法律风险。二是市建设行政主管部门在履行法定监管职责上处于缺位状态，不为即失职。三是块状分割的监管市场造成实际上的执法尺度、标准落实、质量要求等不一致，影响我市建筑市场整体发展和规范有序。
（二）影响建筑工程质量和安全的潜在因素仍比较多。建筑工程质量和安全系于从设计到竣工验收的各个环节，牵一发而动全身。从实际情况来看，以下几个环节仍然存在比较多的隐患，制约着工程质量和安全。一是招投标环节。招投标过程中，借用资质资格串标围标情况没有得到根本解决，个别开发商私招乱雇、明招暗定，中标后转包、违法分包、签订阴阳合同等违法违规行为仍然存在，这些问题都会给工程质量安全埋下隐患。二是建设环节。建设项目正式开工前，至少要获得立项、用地、选址、环评、规划、图审、招投标、质量监督、人防审核、消防审查、施工许可等基本手续。检查中发现，一些招商引资项目、“两改”项目、保障房项目等不能严格执行法定建设程序，大量存在未批先建、先施工后补办手续情况。有的建设项目施工企业以包代管，工地管理混乱。个别项目借重点工程之名，在无勘察、无设计、无资质施工，无任何建设手续情况下，不顾多方阻止，强行施工，没有任何的质量和安全保障。三是监管执法环节。监管执法的任何疏忽，都会造成工程质量安全不可弥补的损失。囿于辖区、人员、技术、装备、管理等不同，我市建筑市场监管执法总体水平参次不齐，市好于区，区好于县。如临颍县、郾城区等地的交易中心场地简陋、电子监控缺失，难以保障交易过程中的严谨有序和公平公正。如何加强监管执法，从总体上提高全市执法监管水平，是当前面临的一个重要课题。
（三）社会中介市场需要整顿。随着市场经济的发展，建筑市场中介组织日益成为一支不可或缺的力量，发挥着重要作用，但相关问题也逐渐呈现，亟需进行清理整顿，提高行业素质和发展潜力。一是招投标代理机构。作为招标代理人，有的在制作标书时为“意定中标人”量身订做，设置限制条款排斥其他潜在投标人。有的成为私下交易的推手，与评委、投标对象暗中往来、输送利益。二是监理公司。建筑施工中的现场监理是工程质量安全的重要保障，监理资料是反映工程质量安全的重要数据。但由于目前监理行业费用低，人员收入少，业主授权有限，一些监理人员要么少去或不去监理现场，要么一味迁就听命业主，不敢或不愿行使监理权力，要么和施工方吃吃喝喝、收取好处，甚至借监理地位承揽工程，放任施工方所为，使施工现场处于失监状态。三是借用资质和人员。一些中介组织没有相应资质，技术水平低，人员储备少，但为承揽项目，存在借用其他公司资质、借用他人资格现象，严重干扰建筑市场秩序，最终对建筑工程质量和安全带来隐患。
（四）行政监管力量和产业队伍建设仍较薄弱。从行政监管力量上看，市县都存在机构不全、人员不整、经费偏少等问题，特别是专业技术人才缺乏，监管执法力量有限，对履行建筑法监管职责感到有心无力。如市、县两级建设行政主管部门的安全监督机构一直处于无编制、无经费现状，仅靠抽调的临时人员例行监管职责。市清欠办作为市政府的临时机构设在市建委建管科，多年来处于工作无经费、人员不足。市招标办工作量增加了几倍，而编制得不到增加。市质监站近年来也面临技术人员流失、监督人员不足的局面。从产业队伍建设看，随着城市原国有或集体建筑企业转制，民营建筑企业的兴起，建筑产业工人队伍结构已发生了根本变化，农民工、临时人员成为这支产业大军的主体，自身素质、技术水平、安全意识、社会保障等方面都亟需加强和提高，否则难以适应产业发展和形势变化的需求。
三、几点建议
针对我市实施建筑法中存在的相关问题，提出以下建议：
（一）进一步加强法律法规宣传的力度。市人民政府及各级建设行政主管部门要进一步深入开展建筑法及相关法律法规的宣传教育工作，增强建筑市场各方主体和社会公众的法制意识，提高建筑企业和从业人员遵纪守法的自觉性，促进建筑市场健康有序发展。一要突出重点。进一步加强对政府和相关部门负责人、项目建设单位、建筑企业、社会中介、产业工人的法律宣传教育，真正使他们敬畏法律、守住底线。二要形式灵活。经常开展以案说法、实例析法、现场教学观摩等新颍实用的普法活动，增强普法实效。三要拓宽渠道。广泛开展送法进机关、进农村、进社区、进工地活动，充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体，实行城乡全覆盖宣传教育。
（二）逐步建立统一规范的建筑市场监管体系。市政府要根据法律要求，选取适当时机，化解好历史遗留问题。要抓住全省各地评标专家库合并和全市公共资源交易即将整合之机，先行将市、区招投标交易平台进行人员和力量整合，各区建筑工程的招标投标一律进入市有形建筑市场进行公开交易，进一步提高工程招标投标的公正性、公开性和科学性。同时，要清理与建筑法律法规相悖的文件、政策，切实将招商引资项目、“两改”项目、保障房等所有建筑工程纳入全程监管，确保建设部门依法履行行政监管职责。
（三）强化质量安全监管，严格行政执法。建筑工程的质量安全，关系到党和政府的形象和威信，关系到人民群众的切身利益。要始终高度重视，任何时候都不可松懈麻痹。一要进一步规范建筑市场秩序。坚持改革创新，持续探索，切实推进工程招投标交易平台软硬件建设，加大对借用资质、串标围标、转包挂靠、签订阴阳合同等违法行为的查处力度，打造规范有序、公正透明的建筑市场新秩序。二要加强对所有在建项目的监管。对符合国家相关政策但手续暂时不全的项目，除要求其积极补办外，工程质量和安全的监管从工程开工就要及时跟进，杜绝后续各种隐患。三要强化对工程质量安全的监管。落实工程质量终身负责制和安全生产一票否决制，保障国家强制性标准的落实。对钢筋、混凝土等建筑主材要加强现场检测，对主体结构工程要严格把关，对重大危险源要认真检查消除隐患，切实提高工程质量，保障施工安全。四要严格行政执法。执法主体要用足用好法律赋予的执法权限，加强监察执法，严查建筑市场各类违法违规行为，该停工的要停工，该处罚的要处罚，确保一查到底、经得起检验。
（四）大力开展中介市场行业整顿。为规范建筑市场中介机构行为，提高其执业水平和服务质量，建议对我市建筑市场的招标代理机构、工程监理企业等开展清理整顿，对其市场行为情况和资质进行认真的审查。要针对建筑市场中介机构存在的突出问题，查办典型案件，引起行业警醒，促进行业自律；对投资方任意压低监理费用、损害监理利益、危及工程质量的行为，进行专项检查并予以纠正；要规范完善举报投诉处理机制，认真受理群众投诉举报，对发现中介组织的违法违规行为，依法予以处罚曝光，直至清理出建筑市场。
（五）加强监管机构和产业队伍建设。各级政府要根据城乡建设规模不断扩大、监管工作量不断增加的实际，合理增加人员编制，调剂充实干部力量，引进满足工作需要的建筑、质量安全监管等方面的专业人才人员，不断充实一线监管力量。加强依法行政及业务能力的学习培训，建立完善培训考核和持证上岗制度，提高行政执法人员的业务素质和依法监管水平。要抓住建筑企业和产业队伍转型发展的新机遇，广泛地开展对务工人员的文化、质量、安全以及职业道德方面的教育培训，提高其自身素质和专业技术水平。要加强政府层面对劳务企业和人员的管理，通过建立规范的合同关系，稳定的社会保障机制，塑造一支综合素质高、业务水平强的产业工人队伍。
